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天然气市场化改革更需兼顾“差异化”注重“精细化”

来源:经济参考报2019-06-12 09:19

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  作者:上海石油天然气交易中心战略研究部高级主管 杨驿昉

  山雨欲来风满楼。今年以来,我国天然气市场化改革动作不断,其中国家管网公司将成立的消息,无疑是业界最关心的热点。随着管网独立时代渐行渐近,我国天然气市场化改革更需兼顾“差异化”,注重“精细化”。

  国家管网公司犹抱琵琶半遮面

  3月19日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》,提出组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。至此,业内议论已久的国家石油天然气管网公司终于从纸面走向台前,不日将正式挂牌。5月底,国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发《油气管网设施公平开放监管办法》,围绕实践中影响公平开放的突出问题和关键因素设置了条款,为国家管网公司成立后油气管网设施公平开放进行了政策铺垫。

  这一系列改革举措意味着我国推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系又迈出了至关重要的一步,特别是对中游环节“管输销售一体化”的模式影响巨大。截至目前,关于国家管网公司的成立并无更多政策细节披露。毋庸置疑,随着运销分离步伐渐行渐近,国家管网公司关于组织架构、管理团队、资产划拨、规则章程等一系列重大事宜正在紧锣密鼓地筹备着。

  在靴子落地之前,改革牵涉的相关方存在着各自不同的诉求与关切。对于占全国管网资产77%、受改革冲击影响最大的中石油而言,如何平衡管网资产独立对天然气板块盈利能力的影响和重构新的运营协调机制是核心;对于地方政府和省网而言,最关心的是国家干线管网与省内管线之间的关系,以及地方管网的运营模式问题;对于下游大用户和城市燃气企业而言,则十分关心国家管网公司能否打通市场化气量从气源地至终端用户的“点对点”运输问题,以及上中游价格机制调整对下游终端用户的传导。

  市场参与者诉求各异

  市场参与主体各自的诉求不同,市场上也形成了针锋相对的声音和呼吁,有的观点甚至是截然相反。

  有观点认为,当前半政府定价半市场化定价的模式引发了价格传导机制的不顺畅,比如政府定价的居民价格和市场化的工商业气价形成交叉补贴,政府定价的门站价和高额的国际市场进口长约价格形成倒挂,导致上下游顺价不畅,因此呼吁能够在管网独立后将价格管制彻底放开,通过完全的市场化交易形成定价(这种模式没有考虑涨价)。

  也有观点认为,目前天然气市场化改革的时机尚未成熟,阻碍我国天然气管网第三方公平开放的制约因素并非市场机制,而是管道基础设施的建设水平,即便国家管网公司即将成立,存量用户很可能通过多种方式继续垄断管容,管道设施已经没有富余的管容能力,市场结构不会产生质的变化,因此主张全盘延用现有市场交易体系。

  事实上,考虑到我国当前的发展阶段、国际国内有别的体制与国情、广袤疆域不同地点的禀赋特征,天然气市场化改革的推进不适合“一刀切”式的一概而论,而需要非常精妙的差异化和精细化的处理。

  市场化改革宜做好“差异化”和“精细化”

  首先,我国国情和发展阶段决定,不宜简单套用西方发达国家全盘市场化的模式,宜将暂缓市场化的部分类型进行差异化处理。

  对于西方发达国家而言,天然气民生属性较弱,纯粹是由气量买卖合同约定的市场行为。此外,居民由于用气量少,单位成本高,因此比工商业大用户承受较高的终端价格。

  在完全市场化的情景假设中,居民气价失去政策保护后面临大幅上涨风险,可能影响社会舆论和稳定,而高价的国际进口长协则面临低价现货冲击,可能产生国际违约风险和外交争端。因此,通盘考虑上述因素,在改革过渡期内,对居民用气和进口长协的差异化处理存在一定必要性,但从长期来看,随着资源供给和基础设施的丰富,政策导向的差异有望趋于消失。

  第二,国内不同区域发展程度、资源禀赋存在巨大差异,需要改革方案在合理范围内考虑政策的“区域有别”。

  从管输环节看,国内主干管网负荷根据区域不同存在差异,西一线、陕京线等处于市场好、消费量高的地区沿线,管网负荷率基本处于饱和状态;而西南、东北等区域的干线管网负荷率只在20%-55%之间。此外,各省级管网的投资和运营模式有较大差异,既有干线管网的支线(山东),也有油田集输管网发展成的环网(川渝),还有省全资出资建设(陕西),或省属企业与央企合资建设(广东)。这样复杂的模式产生了多方面的矛盾与冲突,比如用户自采气源与管网统购统销的矛盾、干线直供与地方管网管输费层层加码的矛盾,国家管网与地方管网规划建设的矛盾等等。

  从供给侧和消费侧看,我国主要的国产气源地位于西部,而主要的消费市场则位于华北供暖区和东南沿海工业区。资源地政府倾向于将更多气量留在门站价更低的资源地附近,以促进当地经济和工业发展,而气源销售企业则倾向于将更多气量输往价格承受力高的东部市场,以获得更好的销售收益。

  因此,为平衡天然气市场化改革对不同区域的影响,政策应该尽可能精细化,相同经济发展程度、资源禀赋条件的区域可以统一政策,而不同区域间由于管道负荷率、价格承受力差异较大,建议根据“一事一议”的原则进行市场化竞价、管道运营机制层面的讨论。

  第三,管道运营和监管机制需要精细化的设计,使“有规可依、有法可查”成为天然气管网连通上游生产商和下游用户的制度基础。

  区域间由于管道负荷率、价格承受力差异较大,建议根据“一事一议”的原则进行市场化竞价、管道运营机制层面的讨论。

  在传统的天然气运销一体化模式下,以中石油为例,管道运输环节与批发销售环节统一考核、同一董事长,两者间职责界定、成本收益等问题可以通过领导内部协调、公司行政命令等方式推进,在管网运营规则不明确的情况下尚且可以运转。但管网独立后,管网公司与销售公司和其他委托输气的用户是独立法人的关系,依据约定的合同、行业认可的规则运作是确保管网运营顺利实施的关键因素,也是实现天然气市场化的关键保证。

  此外,监管机制设计方面,管网公司作为政策性垄断环节,应该面临最严格的监管,以避免其发展成为“统购统销”的强势中间商模式,脱离基础设施服务提供商的定位。目前,我国油气行业欠缺专门的监管机构,能监会也是从电监会改制而来,存在一定程度的专业缺口,尚未建立专门针对管网公司的监管职能。

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